农业土地制度创新模式选择

现代农业需要创新土地制度

农业部产业政策与法规司司长　张红宇

土地制度是当今农村各项制度的基础，也是发展现代农业的基础。党的十七届三中全会对发展现代农业提出了明确的要求，我想结合党的十七届三中全会的精神谈几点看法。

一、土地制度是现代农业最重要的制度

大家知道，现代农业是以现代的装备、现代的科技、现代的产业、现代的经营方式、现代的经营理念与具有现代素质的劳动力综合作用而成的一个产业形态。发展现代农业的目的，其一是提高土地产出率，其二是提高劳动生产率，其三是提高资源配置效率，从而达到提升农业国际竞争力、农业抗风险能力和农业可持续发展能力的目的。

现代农业要有所发展，有所壮大，我以为土地制度是最重要的制度安排。从我国的情况来看，全国有13.21亿人口，但是现有耕地太少，人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40%。在这么一个耕地资源状态之下，如何集约和节约利用土地事关重大。所以，从现代农业发展的要求来看，有利于土地集约和节约利用的土地制度是最重要的制度安排。

二、土地制度需要创新

中国的国情和现代农业要求提高土地生产率，而提高土地生产率的关键是强化对土地的管理。土地制度创新有三个前提：第一要确保国家的粮食安全，确保基本农产品供给；第二要确保土地承包农户足够的权益，转包转让土地承包经营权时能得到补偿；第三要确保土地经营者有可能在更大范围内配置土地资源。

党的十七届三中全会明确提出，我国的农村基本经营制度，包括土地制度，要实现“一个稳定、两个转变”，也就是说要给农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在这个前提下，家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。

从土地制度创新的角度来讲，怎样保证农民有更加充分而有保障的土地承包经营权，我以为有两方面内容：其一，要给土地承包者更加充分的权益。所谓土地承包者就是原来社区里面获得土地承包权的承包者。这个权益的期限要长久，长久不变既是家庭经营制度长期不变，也是土地承包期限长久不变；承包农户在转让土地承包经营权时能获得相应的收益，比如实践中转包转让土地承包经营权要给予相应的补偿。其二，经营者要有在更大范围内获得配置土地资源的权利。实践中这种情况也很多。我们到农村调研时发现，不管在广东、上海还是在中部地区，有很多来自异地的农民，既有从事非农产业的，也有直接从事农业劳动的。这些农民跟原来的生产资料完全没有关系，发生关系的是异地的土地，也就是说他的土地配置效率是在异地实现的。这种异地土地经营，改变了长时期有地无人住、有人无地种的局面，特别是劳动力大量外出区域的粮食生产格局。土地经营权市场在更大范围内流转有利于提高土地利用效率。所以我们强调经营者能获得土地配置效益其实是最大的创新。

土地的经营模式除了常年经营流转以外还有季节性流转，包括生产环节的流转，形式多种多样。我在浙江调研时就发现，很多地方的原承包农户把早稻生产转给新的经营者经营，到种植晚稻的时候，新的经营者再把经营权返给原来的承包户经营。这种季节性的经营权分割也是一种创新，有利于经营者在更大范围内配置土地，形成农业的专业化、规模化，特别形成土地的集约型经营。由此我认为土地创新的关键是怎么样进行土地承包和经营不同权利的分割。

三、政府在土地制度创新中要有所作为

党的十七届三中全会再一次明确提出，18亿亩耕地再也不能减了，同时还提出节约利用耕地的原则。我认为，在这方面政府负有重大责任。其一，党的十七届三中全会强调，我国各级党委政府，特别是县级党委政府，在粮食安全、耕地保护、生态环境维护方面具有重大的责任，要形成一种考核机制。这是一种组织保障，政府在土地保护，包括提高土地利用效率方面有了明确的要求。其二，政府也可以通过保护农民的承包权，让农民获得承包性的收益。比如说，承包土地者可以获得收益，党的十七届三中全会在土地征占制度改革上继续了过去政策的稳定性，而且还有创新。从创新的角度讲，包括逐步实施城乡土地同地同权同价。其三，政府更大的作为应该体现在鼓励经营权的流转方面。比如浙江、上海等地，最近几年为了确保国家粮食安全，为了避免土地撂荒，积极支持规模化种田大户、规模化养殖大户，并且提供相关补贴，这本身就是倡导土地在更大范围内流转的举措。其四，改善农业生产条件。特别是在经济发展方方面面遇到困难的情况下，扩大农村的消费，包括加强农村基础设施建设是一个突破，在这个方面政府应该发挥作用。农田水利改造，耕地质量提升，本身也为经济发展下一步提供很好的契机和很广阔的市场，使政府在土地制度创新方面可以有所作为。

四、要有三方面的保障

（一）要提高农业组织化程度

经过30年的发展，我们越来越清晰地看到，农业技术推广、农业风险抗衡、农产品质量安全监管都离不开农业组织化程度的提高，家庭经营和社会化对接之间必须有一个有效的载体。党的十七届三中全会明确提出，农业经营要向多元化多模式转变，组织化程度提高本身也是节约土地的一个必然要求。专业化和规模化在很大程度上可以解决现在农村从事农业的老龄化现象，也可以在很大程度上避免农业副业化现象，因为农村劳动力出去了以后不能让农业生产率下降。组织化程度提高后，农业技术推广、农业风险抗衡的操作成本就会降低，费用就会节省，效果要好得多。

（二）要分工分业

我国有5亿农村劳动力，在现有技术条件、机械装备条件和科技水平之下，我们18.2亿亩耕地大概需要1.7亿农业劳动力，还有3000万人从事畜牧业、渔业和林业，此外有2.3亿人完全从事与农业无关的非农产业的劳动。这2.3亿从事非农产业的劳动力中，有1.5亿在乡镇企业就业，还有1.26亿是在城乡之间流动的农民工，也就是春节前回乡、春节以后出来的农民工，两者相加是2.76亿，其中有1/3是重复计算的劳动力。就劳动力来讲，真正处于剩余状态的大概不到1亿。最近几年国家实行“阳光工程”，解决了外出务工农民的培训问题，大幅度提升了他们的务工收入。但在推动工业化发展的同时，培养一大批留在农村内部的新型农民是摆在我们面前的重要问题。所谓让职业化农民从事农业劳动，让四川的农民到广东去、到上海去没关系，到异地同样可以从事农业生产，这是一个职业化的过程，但是遗憾的是，目前很多年轻人对务农没有什么兴趣，农村里面青年人最优秀的上大学，相对优秀的去当兵，再其次的去打工，文化水平相对比较低的人留在农村务农，长久下去对农业生产力发展极为不利。所以分工分业可以从5亿农村劳动力中产生出农业企业家、职业农民和不同产业的大户，这项工作必须引起足够的重视。

（三）鼓励向青年农民提供长期低息贷款

一个有文化的青年人加上一笔贷款，可以承租更多的土地，那么，大量农村劳动力转移出去以后形成的农业土地经营空白，可以由新型农民来填补，我们的农业就稳定了。因此，现代农业建设要以土地制度创新为基础，同时其他各项制度创新也要跟进。

统筹城乡发展与土地制度创新探索——成渝试验区土地制度创新试验的思考

北京大学城市与环境学院副教授　林坚

2007年6月，经国务院同意，批准设立重庆市和成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区（下文简称“成渝试验区”）。重庆市和成都市是我国西部两个重要的中心城市，同时也是城乡二元结构特征明显、二元反差巨大的城市。两市若能在统筹城乡发展的体制机制改革上探出新路，对于西部地区乃至全国都有重要的示范效应。

统筹城乡发展的机制体制改革，涉及社会经济领域的方方面面，土地制度、户籍制度、社会保障制度、住房保障制度等都在其列。从新时期的各种矛盾关系分析，土地制度创新是整个改革事业的重点，也是难点。本文结合对成渝试验区的调研，对统筹城乡发展视角下的土地制度创新试验进行分析，并对土地管理制度创新战略展开思考。

一、成渝试验区发展背景及面临的土地问题

（一）成渝试验区的发展现状

城乡二元反差显著是成渝试验区社会经济发展的显著特征。

1.超大城市带超大农村

重庆市兼具中等省构架和欠发达省的特征，其改革试验是在8.2万km²的广阔区域内进行，845万城市人口带2453万农村人口；而成都市的改革试验是在1.24万km²、以平原为主体的区域内进行，城市与周边地区的经济社会联系相对紧密，统筹城乡的改革和探索更多地体现为大城市带大郊区。

2.现代工业与传统农业并存

2006年，成渝两地都呈现“三二一”的产业结构特征，但第二产业和第三产业的差距较小，工业发展在两市都占有重要的地位。成渝两地的现代工业发展，得益于“三线”时期国家重点建设，经过多年发展，重庆已经成为我国重要的汽车、摩托车生产基地，成都市则是我国四大电子工业基地之一。与之形成明显对比的是：成渝地区分布广泛的传统农业，除成都平原农业技术水平较高外，许多农村地区的机械化、水利化程度还低于全国平均水平。

3.中心城市和外围地区发展差异大

重庆呈现出“核心—边缘—库区”的发展差异，其社会经济发展基本形成“西强东弱、中心集聚”的格局，即传统上分为都市发达经济圈、渝西经济走廊及三峡库区生态经济区三大区域，其中，2006年，都市发达经济圈以占全市6.6%的国土面积，聚集了全市43.6%的人口和43.4%的地区生产总值，经济基础雄厚；渝西经济走廊由于靠近成都平原，农业发达，城镇发展基础良好；三峡库区生态经济区社会经济发展状况较差，其中，渝东北部几乎全是三峡工程的直接腹地范围，发展的限制条件较多。而成都则表现为“主城—近郊—远郊”的圈层差异，其主体位于“天府之国”的成都平原，经济发展水平分为三个圈层：主城区、近郊区、远郊区，2006年主城区以占全市不到4%的面积，承载了全市27%的户籍人口和全市50%的经济总量，人均GDP是全市平均水平的1.7倍，经济较为发达；近郊区、县以占全市26%的区域面积，承载了全市31%的户籍人口与30%的经济总量；远郊区、县占市域面积的70%，但经济总量仅为全市的20%，人均GDP不足全市平均水平的一半；全市人均GDP最高的锦江区是最低的金堂县8倍多，区域差距显著。

4.城乡收入水平差距显著并有加大迹象

从城乡收入水平状况和发展趋势来看，成渝两地的城乡人均收入差距明显并不断拉大。特别是重庆市，2006年城乡收入比为4.03:1，高于全国平均水平，城市居民人均可支配收入增长率为12.9%，农民人均纯收入增长率仅为2.3%，城乡收入差距拉大的趋势极为明显。

（二）成渝试验区面临的主要土地问题

1.工业化、城镇化加速发展的用地需求与耕地保护的矛盾凸显

自1996年重庆市成为直辖市以来，地区生产总值年均增长率超过10%，而1996～2004年全市城镇建设用地增长了347km²，增长幅度达到55%；同样，成都市1996～2006年间，地区生产总值年均增速16%，工业化、城镇化的用地需求也日益增大。在成渝两地工业化、城镇化快速推进之时，耕地保护的压力也随之加大。重庆市1996～2004年间平均每年减少耕地344km²（51.6万亩），其中，建设占用是重要原因之一；而成都市2001年以来耕地年均减少约60km²。在耕地不断减少、保护压力日益增大之时，由于农村地区的大量人口外出务工，留下的多是妇女、儿童、老人（被称为“386199”部队），耕地撂荒、隐形撂荒的现象也较为突出。

2.城镇发展用地紧张与无序扩张问题并存

随着城镇化进程的加快，城镇建设用地的需求必然日益增大。城市周边尤其是城郊结合地带，由于新增建设用地与利用存量土地之间存在成本差异，在经济利益的驱动下，部分用地单位绕过行政审批环节而使用土地，出现了未批先用、“以租代征”等种种违法用地现象。此外，在城镇和开发区的周边由于乡镇企业的管理不规范，也存在未按规划用地等行为，造成城镇的无序扩张。

3.农村建设用地布局分散、利用粗放

一方面，重庆外出人口多，宅基地空置率高，平均在10%以上，而且，农村居民点布局散乱，独立小院多，据重庆大学对重庆市9个区（县、市）的有关调查，发现：4户以下（含4户）的农村院落占调查院落总量的75%，其中，单家独户的院落占到调查总量的40%，而且这些小型院落与相邻院落之间的平均距离在125m，最远距离达到820m。另一方面，成都农村宅基地以“林盘”为标志，布局零散，占地大，单个居民点居住人口却较少，像成都市青白江区3个行政村，却有141个自然居民点，每个居民点平均仅有34人。此外，农民有放弃宅基地使用权的意向，根据成都大学对成都市最外围圈层的新津市、彭州市10个土地整理项目的调查，参与集中居住的农户自愿选择“只拆不建”数量占项目涉及农户数量的27%。

4.城乡土地二元结构差异显著

从土地市场体系来看，城市建设用地市场相对比较完善，而农村土地市场体系尚未建立，土地收益分配方式不明晰；从土地权属性质来看，国有建设用地使用权和土地承包经营权是可以通过出让、转让、出租等方式进行流转的，而农村集体建设用地产权模糊，不具有排他性；从土地价值的实现情况来看，权属差异导致国有建设用地和集体建设用地“同地不同价”，农村土地资产价值未显化。

二、成渝试验区土地制度创新试验及其评价

（一）成渝试验区统筹城乡发展的土地制度创新思路与模式

分析成渝试验区统筹城乡综合配套改革的基本思路，发现成渝两地都立足自身，强调统筹城乡发展的进程就是“农民变市民”的过程，强调健康城镇化和新农村建设必须统筹推进，实行非均衡、有集中的发展模式。

延续这一发展思路，成渝试验区统筹城乡发展的土地制度创新思路和模式有：

重庆市以农村土地流转为突破口，以交换推动农民变市民。措施包括：科学编制土地利用规划，统筹城乡发展用地；加大土地整理力度，助推新农村建设；推进农村集体建设用地流转，用好农村存量建设用地，增加农民财产性收入；推进征地制度改革，营造良好用地环境；强化节约集约用地，提高土地利用效率。重庆市具体试验模式见表1。

表1　重庆市土地制度创新试验模式

成都市则以“三个集中”为核心，推动多项制度改革。措施涉及：统筹城乡土地利用总体规划，兼顾耕地保护与开发建设；统筹配置级差土地收益，支持县域经济和重点镇发展；以土地整理为载体，加大对农村和农业投入；建立征地农民保障制度，使农民与城市居民享受相同社保待遇；探索农村集体建设用地使用办法，使农民失地不失利。成都市具体试验模式见表2。

表2　成都市土地制度创新试验模式

续表

（二）成渝试验区土地制度创新模式的效用分析

为探讨成渝试验区土地制度创新模式的实践效果，本文根据6个评价标准对其进行了效用分析，包括：是否有利于切实保护耕地，做到耕地数量不减少、质量有提高；是否有利于节约集约用地，在科学合理的方式下实现土地高效利用；是否有利于健康城镇化，实现城乡增减挂钩，农村建设用地随着农业人口减少而减少；是否有利于促进“三农”问题的解决，达到增加农民收入、提高农业生产率、改善农村面貌的效果；是否有利于助推可持续发展，实现社会、经济、环境的协调发展；是否与现行法律法规精神相符。

通过有关效用分析发现：不同的创新模式各具特色，有的作用显著，有的则不然，并且效果和政策风险同在（表3和表4）。其中，受到各界普遍欢迎的是土地综合整理和城乡增减挂钩试验。

表3　重庆市土地制度创新试验模式的效用与政策风险

续表

表4　成都市土地制度创新试验模式的效用与政策风险

续表

三、以“双管”促“双保”——土地管理制度创新的战略思考

从成渝试验区土地制度创新试验的调研分析中，我们发现改革各方关注的重点实质是土地的基本属性问题：是资源，还是资产？实际上，土地不仅是资源，也是资产。后者备受社会各界的关注，从这一角度出发应进一步思考我国土地管理制度创新的战略问题。

（一）土地管理制度创新的理性思考

土地管理制度创新涉及诸多方面，也需要挑战许多难题。从理性思考角度出发，尤其需要关注以下两个方面：

（1）现行土地制度设计中的土地发展权缺位问题。我国法律体系中没有设置土地发展权，但存在“隐性”的土地发展权，如国有建设用地拥有土地发展权，集体建设用地拥有有限的土地发展权（主要是受益主体存在特定对象的限定），集体非建设用地未设置土地发展权。在土地发展权缺位的背景下，现行土地管理制度又涉及城乡区域利益分配问题，如在土地利用规划、计划中，区域间各类建设用地指标及耕地保护指标的协调平衡，实质上是区域层面上的土地发展权利分配问题；正是由于不同层次的土地发展权设置的缺位，不论区域之间、地块之间的土地利用利益平衡往往难以达成理想的协调结果，更多地是靠行政管理手段来完成这一利益分配过程。

（2）现行土地政策及管理思路的“路径依赖”现象。“路径依赖”是指具有正反馈机制的随机非线性动态系统，一旦为某种偶然事件所影响，就会沿着一条固定的轨迹或路径一直演化下去；即使有更佳的替代方案，既定的路径也很难改变，即形成一种“不可逆转的自我强化趋向”。经济学家在研究制度变迁中认为，制度变迁一旦走上某一途径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。因此，新旧体制转轨进程中，制度设计者必须十分重视并不断妥善解决“路径依赖”的问题，土地管理制度创新过程对“路径依赖”现象应予以关注。

（二）土地管理制度创新的战略思考

创新和改革土地管理制度，必须遵循如下原则：一要处理好资源保护与发展保障的关系；二要贯彻落实党的十七届三中全会的精神，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出我国已进入“破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，应“健全严格规范的农村土地管理制度。……按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；要大胆试验、有序推进与加强监管相结合。

从土地管理制度创新的战略角度出发，应树立“以‘双管’促‘双保’”的战略理念，“双保”是目标，“双管”是抓手。“保护耕地、保障发展”是国土资源管理部门必须长期遵循的历史责任和工作目标。而“双管”，即土地的用途管制、权益管理。一方面，土地用途管制是土地管理的基础制度，现行的用途管制主要体现出功能性用途管制的理念，未来发展应逐步延展到政策性用途管制，形成一个综合、立体的概念，这将涉及土地管理中的规划、计划、利用、耕地保护等一系列环节，也是实行两个“最严格”制度的重要前提；另一方面，土地的权益管理，包括土地的权属管理、资产管理等一系列内容，应是政府行使城乡土地统一管理的基础，土地的确权确利是市场化环境下合理配置土地资源的前提，既是土地制度改革和创新的基础，也是各地在国土资源管理实践改革中不断探索的方向；强化土地权益管理，需要逐步明确土地发展权的法律地位，这将涉及社会整体乃至个体、不同层级区域的发展权利问题。

推行“以‘双管’促‘双保’”的战略，需要把握以下几个环节：

一是固守红线。建议建立耕地和基本农田保护基金，探索土地综合开发整理新机制，加强基本农田建设等。

二是统筹空间。建议发挥土地利用总体规划的龙头作用和计划的调控功能，强化各类用地的空间管制等。

三是显化权益。建议大力推进农村集体建设用地的确权定价工作，积极稳妥推进城乡增减挂钩试验等。

四是市场配置。建议探索农村集体建设用地流转机制，大力推进节约集约用地等。

农村土地管理制度创新与法规政策完善

中国土地勘测规划院院长　朱留华

党的十七届三中全会作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这是加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，夺取全面建设小康社会新胜利的纲领性文件。大力推进改革创新，加强农村制度建设，无疑是《决定》中的重头戏，而健全严格的农村土地管理制度显然是其亮点之一，势必会成为我国农村土地管理制度建设的重要转折点。全面正确地理解和把握《决定》的精神实质，抓紧修改完善相关的法律法规，系统地出台配套的政策措施已成为各有关方面在当前和今后一个时期面临的紧迫、艰巨而重要的任务。

《决定》要求：“大力推进改革创新，加强农村制度建设。”“稳定和完善农村基本经营制度。”“健全严格规范的农村土地管理制度。”“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”这就为我们创新、健全和完善农村土地管理制度，系统地完善相关政策、措施指明了方向。通过认真学习《决定》，结合参与“稳定和完善农村基本经营制度”这一重大专题的研究，对农村土地管理制度创新与法规政策完善的问题谈点自己的看法。

一、关于农村土地管理制度创新的主要方面

健全严格规范的农村土地管理制度，改革的侧重点主要涉及两项重大制度，一是征地制度，二是农村集体建设用地使用制度。这无疑是农村土地管理制度创新的主要方面。

关于改革征地制度，《决定》提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。”对公益性建设用地和经营性建设用地进行明确界定，这既是迫切需要，又是难度较大的工作。目前，需要通过制定征地目录的方式入手确定，目录以外的用地不再征收。这对现行《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定有了突破。城镇土地利用总体规划范围以外的非公益性建设用地，不必通过征为国有的方式，就可以直接使用农村集体土地。

关于改革集体建设用地使用制度，《决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”现行《中华人民共和国土地管理法》第五十九条和第六十三条规定，只有三类用地可以使用集体建设用地，即乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业及农村村民住宅。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。

上述两项重大的改革，实际是建设用地取得方式的一个问题的两个方面，其分界处就是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围边界线。其突破的地方，就是城镇规划区范围外经营性用地不必征收，而其用地取得的方式，就是经批准的用地项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，保障农民的合法权益。

二、关于需要完善的法规政策

（一）坚持最严格的耕地保护制度

1.划定永久保护基本农田，建立基本农田保护的补偿机制

按照《决定》“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。对符合条件，确需占用的，必须论证、听证，依法报批，并要及时补划，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，探索建立补偿机制。

2.强化耕地“占补平衡”的法定责任

各地非农建设占用耕地，应立足于本行政辖区内补充耕地，本行政辖区内确实难以补充耕地的，可由省级国土资源部门统筹安排，在省域内进行，但必须确保补充耕地的数量和质量相当。在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划指标分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素。

（二）实行最严格的节约用地制度

1.加强规划和用地标准管理

要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，在坚持农村集体建设用地总量不增加的前提下，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和村庄、集镇规划，合理确定村庄撤并和乡（镇）村庄各类建设用地规模和布局。从严制定农村各类非农建设用地标准，控制建设用地规模，节约集约用地。

2.提高建设用地的利用效率

各类非农建设项目鼓励开发利用地上地下空间，提高土地容积率、建设强度和产出效率。引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地，积极复垦利用废弃地。

实施最严格的节约集约用地制度和落实最严格的耕地保护制度，是贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的最为重要的两项制度，迫切需要增强全民的国情意识和国策意识。这是健全长效机制的基础。

（三）改革征地制度，切实保障被征地农民的合法权益

1.制定征地目录，逐步缩小征地范围

《决定》要求：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。”规划区范围外的经营性用地不必通过征收的方式取得。由于“公益性”不易界定，可以采取排除法，把明显属于公益性和经营性的用地列出，明显属于经营性用地的，不再征收；对介于公益性和经营性之间的用地，可以引入听证、裁决机制，由公众表决是否采取征收的办法。在听证和裁决的过程中挤压公益性和经营性用地之间的模糊空间，逐步形成公益性用地目录，逐步缩小征地范围。

2.妥善解决被征地农民的补偿安置

征地要按照同地同价的原则及时足额补偿农民。在政府划定的相同区域内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障。要改变单一货币补偿的安置模式，积极探索补偿安置的其他有效方式，并采取切实有效措施，妥善解决被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。

（四）规范集体建设用地交易，建立城乡统一的建设用地市场

1.构建集体建设用地权利体系，完善集体建设用地的权能设定

按照《决定》提出的集体建设用地“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的要求，将集体建设用地使用权明确区分为集体划拨土地使用权、集体出让土地使用权和集体租赁土地使用权，对符合法定标准的宅基地、集体公共设施和公益事业用地实行划拨供地，确保农村公益性、保障性用地需要。其他的经营性集体建设用地，应当以出让或者租赁方式供给。

2.建立城乡统一的建设用地市场，规范集体建设用地交易行为

对于以划拨方式取得的集体建设用地，要严格限定使用范围，明确审批程序，加强监督管理。划拨集体建设用地使用权改变用途或进入市场流转时，应在土地有形市场公开交易。以出让、租赁方式配置集体建设用地使用权，应在公开市场操作。要将集体建设用地流转纳入现行的城市国有土地市场统一管理，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。

（五）严格宅基地管理，合理利用农村住宅用地

1.严格宅基地管理，保障农户宅基地的用益物权

严格执行农村一户一宅政策。各地应结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超标准建房，农民住宅建设要符合土地利用总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划。要“依法保障农户宅基地用益物权”，在年度计划指标安排时，要考虑到农民建房的需要，将宅基地指标单列。

2.积极推进农村土地整理复垦，统筹城乡发展

要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用好农村现有宅基地。“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”，用于农村的公共设施、公益事业和其他建设项目，改善农村的生产生活条件。经批准可将部分节省出来的建设用地用于城镇建设，但土地收益要反哺农村，主要用于支持农业发展和新农村建设，以利于城乡统筹发展。

三、关于最近一段时期需要采取的措施建议

《决定》的贯彻落实，既有当前必须尽快着手开展的工作，又有要长期探索、不断完善的使命；既有法律法规修订、规范的任务，又有政策调整、完善的措施。我仅就最近一段时期要采取的措施谈点看法，权当建议。

（一）深入学习党的十七届三中全会文件，全面理解、准确把握《决定》的精神实质和深刻内涵

这是开展农村土地管理制度创新与法规政策完善工作的基本前提。没有全面理解和准确把握，满足于一知半解，出于对某一地区或某一部门利益的考虑，仓促盲目地出台一些政策、措施来抢占所谓的先机，势必会导致全国范围内的混乱。我们要有高度的政治责任感，把文件精神吃透，把《决定》的要求弄明白，在此前提下，全面系统地开展农村土地管理制度创新与法规政策完善工作。

（二）在工作中，尊重农民意愿，维护农民利益

各级党委和政府，特别是国土资源管理部门，在落实《决定》中关于“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”规定的过程中，一定要尊重农民的意愿。我们在推进城乡一体化、研究和解决“三农”问题的过程中，一定要把农民利益充分考虑到。农民问题始终是核心问题。我们工作的出发点和落脚点一定要与农民的意愿及其长远利益有机地结合起来。尊重农民的意愿，维护农民的权益，始终是我们的责任。在这方面一定要把正确的政绩观体现在科学的发展观上。

（三）继续进行制度创新和政策完善的相关探索，进一步总结和规范

各地对农村土地管理制度创新与法规政策完善，长期以来已经进行了持续不断的探索，采取了一些措施，收到了一些成效，有关部门，包括国土资源部门、农业部门也积极开展了试点，已有了一些成功的做法。在这方面需要加大调研力度，进一步总结和规范完善，为制度创新和法律政策完善提供理论支撑和实践支持。

（四）抓紧研究相关法律问题

《决定》要求：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”因此，对《决定》中涉及的有关法律问题要抓紧研究，尤其是对集体建设用地流转所作的新规定突破了现行法律，应尽快研究，提出规范性意见。对《中华人民共和国土地管理法》的修改工作要抓紧进行，尽快提交全国人民代表大会，进入修订程序，确保各方都能有所遵循，尤其要保障和促进依法行政。

（五）我们在制度创新和法规政策完善的过程中，一定要重视土地利用总体规划的地位和作用

目前，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》已经国务院常务会议审议通过并颁布实施，各省级规划纲要正在陆续报送审查。而《决定》中许多规定的实施到位，都与基层的土地利用总体规划的实施密切相关。这就有一个正在执行的规划和将要通过修编出台的规划的衔接问题。原则上的把握和技术上的对接必须统一好、协调好。各级政府，特别是国土资源管理部门一定要予以高度重视，积极稳妥、成功有效地处理好这个关系，特别是针对永久基本农田的划定应该有专门的规划，这是实行最严格的耕地保护制度的客观要求。

（六）要重视和搞好农村土地确权、登记、颁证工作

农村土地确权、登记、颁证工作是健全严格规范的农村土地管理制度的基础性工作，各地应重视目前正在开展的第二次全国土地调查工作。在开展此项工作的过程中，要考虑农村土地确权、登记、颁证工作的需要，调查工作完成之后，还要加强成果应用和及时更新，保持现势性，为包括确权、登记、颁证工作和基层土地利用总体规划修编等工作在内的土地管理工作提供及时、准确的基础数据（库）资料。

总的说来，在推进农村土地管理制度创新，加强法律法规和政策完善的过程中，上边不能慢，下边不能急，中间不能抢，一定不能出现乱象。必须坚持尊重农民意愿，自觉维护农民的合法权益。

如何深化农村土地制度改革

（1）加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。 鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许

分析农村土地制度未来改革趋势？？？

摘要：中国土地使用制度改革首先在农村开始，继而在城市推开。1978年农村开始实行家庭联产承包责任制，2008年进一步明确土地承包关系由15年不变、30年不变为长久不变；改革推进到城市后，城市国有土地使用开始由无偿、无价、无限期使用逐步转变到有偿、有价、有限期使用；通过这场改革初步形成了我国土地市场的基本制度和政府调控管理体系，带来了土地利用方式、管理方式的深刻变化，对搞活经济发挥了重要作用。目前的主要问题是城乡土地收益分配严重失衡，受损害最大的是广大农村、农民。未来土地使用制度深化改革的出路，是要切实保障农民的土地财产权，使他们能够具备完全的市场主体地位。 关键词：土地管理土地使用权 农村